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行政机关负责人出庭应诉实证调研

发布人:皮朝鑫   来源:本站原创   发布时间:2016-11-28    

行政机关负责人出庭应诉实证调研

以印江县人民法院行政案件为切入点

 

前言

行政机关负责人出庭应诉是指在行政案件诉讼过程中,由被诉行政机关的负责人或相应工作人员出庭参与诉讼的一项基本法律制度。该制度正式入律为新行政诉讼法的一大亮点,为“民告官而不见官”之瓶颈的突破开启一页新篇章,同时也为法治政府建设与行政审判实践开辟一条新道路,由“垂帘听诉”到“公堂对薄”体现行政机关对司法权的尊重,有益于司法权威之树立,实乃“行为一小步,法治一大步”。新行政诉讼法颁布实施近一年,被诉行政机关出庭应诉之实践效果仍有待实证考察,但2016年4月11日贵州省副省长陈鸣明作为被诉行政机关的负责人出庭应诉,无疑为该制度之践行奠定一个良好的开端,为法治政府之建设树立一面优异的“风向标”。

 

一、出庭应诉之调研概述

关于被诉行政机关负责人出庭应诉的实证调研概述,本文主要从三个方面进行简要阐述,即调查背景、调查对象及调查方法。

(一)调查背景

自行政诉讼法问世20多年以来,被诉行政机关负责人出庭应诉寥寥无几,行政案件审判难一直困惑着国人。令人欣慰的是,十八届四中全会为破解行政审判难掀开帷幕,从“健全行政机关依法出庭应诉”到“被诉行政机关负责人出庭应诉入律”,为切实破解审判难而添砖加瓦,对净化审判环境极具现实价值。据2016年最高人民法院工作报告显示,2015年北京四中院行审理的行政案件中,行政机关工作人员出庭应诉率为100%,表明行政机关工作人员出庭应诉之实践效果突出,但负责人出庭应诉之具体数量仍不明确,特别是西部贫困地区,笔者坚信:被诉行政机关负责人出庭应诉的实践效果不容乐观,部分地区甚至可以说是以不出庭为原则,出庭为例外,毕竟该法律规定及落实均存在一些问题亟需澄清和解决。本调研之撰写,遂以印江县人民法院行政案件为切入点,实证考察行政机关负责人出庭应情况,然后进行分析研究并提出对策建议,以期能为被诉行政机关负责人出庭应诉的进一步完善有所裨益。

 

(二)调查对象

本次调研选取地点为印江县人民法院,因2015年5月1日贵州省铜仁市中级人民法院推行行政案件相对集中管辖改革之后,印江县人民法院仅管辖涉案金额为两千元以下或被诉行政行为是当场作出的,并可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件。故此次调查的对象为2013年5月2日——2016年5月1日印江县人民法院审理的17件行政诉讼案件;2015年5月2日——2016年5月1日思南县人民法院审理的7件涉被诉行政机关为印江县辖区内的行政案件,共计24件进行实证调研,同时抽取100名行政机关工作人员(县乡两级,其中副科级以上为40名)和100名法律职业共同体(50名法院工作人员、30名检察院工作人员、20名律师和基层法律服务工作者)为对象进行问卷调查。

 

(三)调查方法

本次调查方法主要为:查阅卷宗、统计分析、问卷调查及个人访谈。首先,对近三年来审理的24件案件进行查阅记录和分类统计,其次,拟定问卷调查提纲进行问卷调查,筛选统计问卷结果并比对分析工作人员对被诉行政机关负责人出庭应诉的认知度;最后,通过收集整理文献资料,结合本次调查现状进行个人访谈,作好记录,总结经验,初步拟定自己对问题的看法及观点,针对理论与现实困境提出对策建议。

 

二、出庭应诉之调查统计

(一)以行政案件为对象

1.近三年行政案件基本情况统计

 图表1                单位:件

年份          案件

诉讼案

非诉案

2013、5、2——2014、5、1

 5

 142

2014、5、2——2015、5、1

 10

 103

2015、5、2——2016、5、1

 9

 82

图表1—Ⅰ

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图表1—Ⅱ

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通过调查统计可知:本院近三年审结行政诉讼案件17件(另外7件由思南县人民法院相对集中管辖),行政非诉案件327件,(图表1—Ⅰ),行政诉讼案件数量呈平稳递增趋势(图表1—Ⅱ)。

2.被诉行政机关类别统计

图表2                             单位:件

        类别

立项

政府

公安局

社保局

安监局

国资局

住建局

数量

13

6

1

1

2

1

所占百分比

54.2%

25.0%

4.2%

4.2%

8.3%

4.2%

图表2—Ⅰ

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调查结果显示:在诸多被诉行政机关中,政府位居榜首,占据半壁江山,合计13件,占54.2%,其次为公安,共6件,占25%(图表2);其他行政机关为5件,占20.8%(图表2—Ⅰ)。

3.案件类型统计

图表3                           单位:件

立项     案件

行政

不作为

行政

赔偿

行政

处罚

行政

撤销

行政

确权

其他

案件数量

4

4

3

4

7

2

所占百分比

16.7%

16.7%

12.5%

16.7%

29.1%

8.3%

图表3—Ⅰ

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图表3—Ⅱ

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统计结果表明:在行政诉讼案件中,行政作为案独占鳌头,共16件,占66.6%,行政不作为和行政赔偿案并立榜眼,分别为4件,各占16.7%(图表3—Ⅰ);在具体行政作为案件中,行政确权案件数量最多,共7件(图表3—Ⅱ),占29.1%(图表3),且全为山林、土地确权案。

4.案件处理结果统计

图表4                 单位:件

立项      结果

胜诉

败诉

和解

不予

受理

 案件数量

11

1

9

3

所占百分比

48.5%

4.2%

37.5%

12.5%

图表4—Ⅰ

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通过查阅裁判文书可知:在行政诉讼案件中,双方达成协议,原告申请撤诉案为9件,法院不予受理3件,分别占37.5%和12.5%(图表4);被诉行政机关胜诉11件,败诉1件,胜诉率为91.7%,败诉率为8.3%(图表4—Ⅰ),由此可见民告官难,胜诉更难。

5.出庭应诉情况统计

图表5                  单位:件

立项     职位

正职

副职

工作

人员

律师

案件数量

0

4

6

10

所占百分比

0%

28.6%

42.9%

71.4%

调查结果揭示:在开庭审理的14件案件中,被诉行政机关正职负责人出庭应诉为0,副职为4件,共占28.6%(图表5)。依此反推:被诉行政机关负责人不出庭应诉为10件,占71.4%,即委托相应工作人员或律师出庭应诉率为71.4%。

6.原告方委托诉讼代理人情况统计

图表6          单位:件

     代理人

立项

案件数量

16

8

所占百分比

66.7%

33.3%

统计结果:原告方委托代理人为16件,占66.7%(图表6),处于弱势地位一方的原告希望借助律师来告官维权,体现原告方对胜诉的渴望。

(二)以行政机关工作人员为对象

1.行政机关工作人员专业统计

图表7

立项     专业

法学

非法学

人数 

9

91

 所占百分比

9.0%

91.0%

图表7—Ⅰ

立项     专业

法学

非法学

副科级以上 

5

35

 所占百分比

12.5%

87.5%

图表7—Ⅱ

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问卷结果表明:91%的行政工作人员为非法学专业(图表7),在对40名副科级以上人员的问卷中,仅5人为法学专业,占12.5%(图表7—Ⅰ),其中党校法学专业3人,高校法学专业2人(图表7—Ⅱ)。

(三)对象比对统计

1.被诉行政机关负责人出庭应诉的了解程度

图表8:行政机关工作人员

  程度

立项

完全陌生

较陌生

一般

较熟悉

很熟悉

 人数

7

18

64

9

2

所占百分比

7.0%

18.0%

64.0%

9.0%

2.0%

图表8—Ⅰ:法律职业共同体

  程度

立项

完全陌生

较陌生

一般

较熟悉

很熟悉

 人数

5

28

47

16

4

所占百分比

5.0%

28.0%

47.0%

16.0%

4.0%

问卷结果显示:行政工作人员和法律职业共同体对出庭应诉了解处于一般、较陌生及完全陌生程度的分别为89%、80%,说明新法律知识的学习和更新需及时跟进,与前期所学专业无太大关联,有必要加强宣传学习。通过访谈得知,大部分工作人员之所以对出庭应诉不太熟悉,这与后期职业分工密切相关,若不从事行政法律相关工作,遂渐渐淡化,惰于更新法律知识面。

2.被诉行政机关负责人出庭应诉是否增加行政工作量

图表9:行政机关工作人员

  工作量

立项

不清楚

人数 

26

74

0

 所占百分比

26.0%

74.0%

0%

图表9—Ⅰ:法律职业共同体

工作量 

立项

不清楚

人数 

11

81

8

 所占百分比

11.0%

81.0%

8.0%

问卷结果显示:74%的行政人员和81%的法律职业共同体都认为被诉行政机关负责人出庭应诉不会增加行政工作量。可以推知:以行政公务繁忙为理由拒绝出庭应诉实属推托之辞。

3.被诉行政机关负责人出庭应诉纳入年度考核的态度

图表10:行政机关工作人员

    态度

立项

赞成

反对

无所谓

人数 

79

8

13

所占百分比 

79.0%

8.0%

13.0%

图表10—Ⅰ:法律职业共同体

    态度

立项

赞成

反对

无所谓

人数 

92

3

5

所占百分比 

92.0%

3.0%

5.0%

问卷结果显示:79%的行政人员和92%的法律职业共同体都赞成将被诉行政机关负责人出庭应诉纳入年度考核指标,这表明新法的实施需后续考核机制的跟进。

 

三、出庭应诉之实践困境

在法治建设过程中,行政审判不仅是法治政府建设的推进器,而且还是维护法治政府建设的防火墙。被诉行政机关负责人出庭应诉入律,为人民群众通过每一个司法案件感受公正而镶入更多“含金量”,但法治与公正不能仅是一个口号,归根结底仍需付诸实践,正如图表5所示,本县近三年被诉行政机关负责人出庭应诉效率为28.6%,其中正职为0%,个中缘由值得商榷,具体原因主要有以下四个方面:

 

(一)法律、法规及制度规定不健全

凡事预则立,不预则废。时至今日,尽管新行政诉讼法已颁布实施一年有余,取得相应成效,但法律的规定及落实存在一些问题。其一,法律规定不周延。新行政诉讼法规定行政机关负责人应当出庭应诉,且司法解释第五条也对“行政机关负责人”和“委托诉讼代理人”作了规定,但具体适用细则仍欠缺规定,未对被诉行政机关负责人“应当出庭的情形”及“是否需要说明不出庭的理由”等方面作出规定,导致实践中委托出庭的情况居多,为行政机关负责人不出庭提供了十足的弹性。其二,法规规定不健全。据相关文献资料显示,各地方性法规对被诉行政机关负责人出庭应诉之规定各不相同,在“出庭负责人”、“出庭案件”、“出庭要求”、“违规责任”等方面表述混乱,偏于笼统,定位泛化,造成各地在行政机关负责人出庭应诉实践上各自为政。[[1]]其三,制度规定不完善。被诉行政机关负责人出庭应诉兴起于地方,入律于中央,实践落实仍有赖于后续考核机制的跟进。目前各地方行政机关均不缺考核监督机制,诸多地区将出庭应诉率纳入考核指标,但大多为“拿来主义”,相互抄袭,削足适履,或以“纳入……考核范围”的形式一笔带过,如本县关于《行政首长出庭应诉暂行规定》第十四条规定:“行政首长出庭应诉工作纳入年度依法行政工作考核范围”,就套用了“纳入……考核范围”,未就具体考核主体、内容、结果等细节予以深入,制约性低,意义似乎更在于倡议而非督促,难以有效推动被诉行政机关负责人出庭应诉,导致实践中演变为“不出庭为原则,出庭为例外”的悖论,有似于无,进而虚置该规定,使其沦为摆设,可谓“雾里看花,水中望月”。

 

(二)思想观念保守

  纵观中国数千年的社会发展史,传统中国是一个“官为刀俎,民为鱼肉”,“君要臣亡,臣不得不亡”的等级森严社会,律法亦无法摆脱等级的桎梏,历来素有“礼不下庶人,刑不上大夫”的传统,庶人从来没有奢望能与官人平起平坐,敢告官已是天方夜谭,更别说对薄公堂,“民被管、民被审”一向是天经地义之事,官贵民轻及官爵等级思想已根深蒂固,主要表现为两方面:其一,官本位。时至今日,部分行政机关负责人的官本思想意识犹存,惯性的传统思想观念让部分行政机关负责人仍然认为其是治理民众的官,作出的行政行为当事人就应当接受,当事人怎么可以提起行政诉讼,而且提起的行政诉讼还要其参加庭审,[[2]]对薄公堂,尤其是“行政机关一把手”,主观顾虑严重,担心处于亲历诉讼中的被动或败诉局面,进而有损自身或行政机关的形象和地位,更愿意委托相应工作人员或律师代为出庭应诉,而自己找理由推脱或规避。其二,官等级。审判实务中,绝大多数行政诉讼案件都由基层法院审理,而基层法官的级别一般为科员,庭长为副科,行政机关负责人的级别为副科级以上,遂形成级别差异,部分行政机关负责人认为坐在被告席上成为被审查对象,本就有损身份,而且还要由级别比自己低的法官来审问,颜面何在?即使出庭应诉也应当到上级法院由级别更高的法官来审查,因而不愿到基层法院出庭接受审问。残余官等级思想的侵蚀,在处理行政案件的对接工作中也时有呈现。鉴于传统思想观念的影响,加之行政公务繁忙,被诉行政机关负责人对出庭应诉的抵触情绪较重,不尊重原告诉权、不支持行政审判遂成应有之义,出庭应诉“闹得火热,行为苍白”,负责人出庭难,“难于上青天”,应诉“犹抱琵琶半遮面”,难以真正步入行政审判的维度空间。

 

(三)法律素养淡薄

常言道:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。实施是法律的生命,行政机关作为主要执法者,其法律素养直接决定着法律实施的效果,关系着法治进程的步伐。但由于我国法学教育起步较晚,非法学专业的行政人员居多,以本县为例,如图表7所示,占91%,法律知识的欠缺不言而预,结合行政工作性质,指望其系统的学习法律知识是不现实的,很难让他们建立起系统的法学理论知识,此为其一。其二,在公务员录用考试中,法律考点得不到重视,据统计在2014年和2015年贵州公务员招录考试中,法律考点分别占4个和2个、所占分值为3.2%和1.6%。报考人员在考前复习阶段根本就不重视对法律知识的学习,甚至选择性放弃,导致新增行政人员法律知识匮乏,进而影响整体法律素养。尽管各地方行政机关均重视法律素养的培训,但由于培养时间短,而且基本处于“要我学”阶段,淡薄的法律素养并没有得到幅度性提升。知识的局限,利害的驱避,与其说花大量时间去学习法律知识,准备出庭应诉工作,还不如委托法制机构或法律代为诉讼更为稳妥,因而不愿出庭、不愿出声,破审判难之路任重而道远。

 

(四)权利制约失衡

公权利若不受制约,将会是一种危险的权利,必然导致滥用。行政机关负责人作为本单位的正、副职领导,根据法律规定,应对本单位的全部行政行为或分管行政行为负责,其隶属执法人员的具体行政行为被行政相对人提起诉讼之后,有法定职责和义务出庭应诉,依法接受司法审查。但由于被诉行政机关负责人出庭应诉作为一项法律原则,未能在不出庭应诉方面作细化规定,导致实践中委托出庭应诉现象已成家常便饭。弹性的原则规定,大大削弱了被诉行政机关负责人出庭应诉的法定义务,转而演为出庭应诉的选择权,是否出庭应诉,完全掌握在被诉行政机关负责人的手中,变相架空该诉讼法的规定。

 

四、出庭应诉之对策建议

    冰冻三尺非一日之寒,困境的解决非一时半月,路漫漫其修远,需不断求索,通过前文分析可知,被诉行政机关负责人出庭应诉尚未达到预期目标,离“我要出庭”、“出庭为公”及“出庭出彩”仍有一定距离,如何进一步推动目标,本文从以下四个方面提出对策建议,冀望能有所裨益。

 

(一)完善法律、法规及制度规定

首先,法律不周延为法非万能之本质,法律一经颁布实施就具备相对稳定性,不能朝令夕改,其严肃性和权威性必须得到保障。新行政诉讼法制定颁布实施方近一年,短时间内指望修改已不现实,但司法解释可以对具体法律适用问题作进一步补充,对应当出庭的情形作明确界定,规定行政机关负责人必须出庭应诉,不能仅仅委托相应的工作人员出庭应诉,[[3]]对不能出庭的情形作必要限制,规定正当理由仅限于“不可抗力和客观不能”,将“能而不欲”的公务繁忙排斥于正当理由的范畴之外。另外,在适用简易程序审理的行政诉讼案件,可以规定被诉行政机关负责人不出庭,但应当委托相应工作人员出庭应诉。

其次,新行政诉讼法仅对被诉行政机关负责人应当出庭应诉作了原则性规定,新行政诉讼法适用的司法解释方遂伊始,难以面面俱到,若司法解释不能作出明确具体的规定,则地方性法规可以根据各地实际情况作出相应的细则性规定,在上位法的基础上进一步细化,更具体的例举一些被诉行政机关负责人应当出庭的情形,同时规定应当出庭而不出庭的违规责任。

最后,法律施行的后续措施不可或缺,为了防止出庭交差式的“走过场、作秀”等之类的情形呈现,有必要将被诉行政机关负责人出庭应诉情况纳入年终考核,作为干部提拔、个人评优及单位评先的硬性指标,而非参考指标,因为当前大量实践经验证明,工作人员的积极性及实效性,唯指标考核方能“提劲”。至于如何制定相对合理科学的考核指标,本文认为考核内容除了出庭应诉率这项易流于表面数据外,还应当包括出庭应诉的表现及效果。[[4]]为了确保数据的真实性与客观性,应当引入第三方的参评机制,即除了行政机关之外,可以由行政审判法官对被诉行政机关负责人或委托工作人员的庭审表现情况予以记载,拟定评分事项、打分标准和扣分事由等,在庭审结束后综合评定,给予客观合理的打分,并将评分详情送达行政机关,保留反馈意见的记载说明,让出庭应诉的负责人或工作人员可以充分了解自己的庭审表现;定期将出庭次数、评分结果和反馈意见报送给监督或考核部门。另外,法院还可以引入媒介监督,向社会公布被诉行政机关负责人的出庭应诉情况。通过上述方式,多管齐下,倒逼被诉行政机关负责人“出庭、出声、出彩”,实现“我要出庭”,配合审判,树立权威,推进法治。

 

(二)破除守旧思想观念

俗话说:“要改变命运,先破除观念”。“官民有距离、官官有等级”的人治观念仍残留于部分行政机关负责人的潜意识里,阻碍着出庭应诉率。破除观念,需要气氛,加强宣传,积极引导,或许能破除行政机关负责人思想深处的等级观念,树立法治思维,真正实现对法律法规自觉、自律意识的重新洗礼和升华,将法治精神、法治思想、法治观念熔铸于脑海之中。[[5]]公正应当以人民群众看得见的方式实现。“民告官不见官”,“法官审案不见官”,原告方难免会对“诉权平等、程序公正”的诉讼理念产生质疑,认为被诉行政机关负责人明显没有把自己放在心里,不尊重法院,法律管不住领导,容易让人民对法治理念和审判权威产生怀疑,也让人民群众看不见公正,感受不到正义,其负面效应不言而喻。思想是行为的先导,人民法院作为审判机关,是维护司法公正的最后一道防线,为了能最大限度地保障公正,应当积极做好宣传和引导工作,向社会推介被诉行政机关负责人出庭应诉的意义和价值。在宣传方面,不应仅局限于传统的报刊媒介,还应当充分利用现代网络媒介,结合一些典型案例作影视宣传,以此来提高权力机关和行政机关的重视,进而慢慢转变思想观念。

 

(三)加大法律素养培育力度

法律素养的培育贵在持之以恒。首先,长效机制的建立仍需以领导干部为切入点,以上率下,领导示范,带头学法守法,不断影响行政人员学法的自觉性和守法的自律性,形成一种法治惯性,视培育法律素养为法治建设工作的重要组成部分。其次,各地方、各单位需全面落实法律知识的教学安排,每年可以进行不同层次的分批或分次培训。具体方案可以结合实际因地制宜,拟定年度学法计划,安排领导或工作人员进行集中学习,尤其是党校作为一个重要的工作部门,对领导者的法律素养培育意义重大,更应当针对性的加大培育力度,并对完成年度或阶段性学法知识进行严格考核,将考核结果建档归档,作为后期选任干部的必备条件。毕竟涉及到社会生活各方面的法律知识越来越多,不懂法律的人难以胜任领导干部从事管理工作。另外,各部门也应当定期组织工作人员学习与岗位职责相关的法律法规,新的法律法规颁布后应当及时学习,更新法律知识,以便适时、更好的依法行政。最后,出庭应诉对法律知识的学习也很重要,而且更客观、更具体。实践证明,亲自出庭与原告方在法庭上面对面的进行举证、质证、辩论,比多次培训法律知识更有成效。通过参与庭审的全过程,听取法官从专业的法律知识角度对行政纠纷案件的讲解,促进自己以法律的角度来看待具体行政行为,丰富了与自己工作相关的法律知识,这个过程已经是一个很好的提高自己法律素养的方式。[[6]]因此,不管是公务员的招录任用,还是领导干部的迁升选拔,都必须加重对法律知识的考核,以示法律的重要性,促进对法律知识的学习从“要我学”向“我要学”方向靠近,进而不断提升法律素养。

 

(四)平衡权利制约

就行政机关而言,法无规定不可为,法律规定必须为,被诉行政机关负责人出庭应诉入律,意味着出庭应诉必须为,是一种法定义务,不能将委托工作人员出庭应诉之精心设计视为一种特殊权利,除非遇上不可抗力或客观不能的情形。实践表明,行政相对人处于弱势,为了保障原告的合法权利,置行政权责于法律准绳之下,防止被诉行政机关负责人将法定义务过多的转化为权利,有必要改固有的单向思维为双向思维,赋予原告方请求权,让原告方在行政诉讼过程中享有申请请求被诉行政机关负责人出庭应诉的权利,以此来抗辩行政机关,具体试行可以在司法解释或地方性法规中加以规定,由法院结合案情予以审查决定,待时机成熟再上升为法律层面。倘若司法解释或地方性法规将应当出庭应诉的情形例举出来后,可以同时规定被诉行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉,应当及时向行政审判庭作书面说明,经审查同意后方可委托工作人员出庭应诉。对无正当理由拒不出庭应诉的,应当向社会予以公告,让社会舆论参与监督,实践也证明,公之于众的确是一道“杀手锏”,行之有效。另外,对违反出庭应诉规定的被诉行政机关负责人,法院应当及时向监察机关或上级主管单位提出依法给予处分的司法建议,切记碍于情面或其他因素而变相架空司法监督权。

 


[[1]] 康雨:《行政机关负责人出庭应诉的调查报告——以西宁市为例》,《吉林广播电视大学学报》,2016年第2期,第131页。

[[2]] 张智超:《行政机关负责人出庭应诉制度实证研究》,东南大学硕士论文,20147月,第14页。

[[3]] 江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社,2015版,第61页。

[[4]]项坚民:《出庭为小,法治为大——行政机关负责人出庭应诉制度建设与应用刍议》,《法制与经济》,2015年第417期, 181页。

[[5]] 郝华:《行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会的创新性举措——以江苏省南通市为例》,《民主与法制研究》,2015年第一期,第67页。

[[6]] 胡乐宇:《浅析行政首长出庭应诉难的原因及行政首长出庭应诉的现实意义》,《经济与法》,2015年第2期,第205页。

 

姓名:皮朝鑫 

单位:印江县人民法院(行政审判庭)

学历:研究生

职务:书记员

联系电话:18908568939

通讯地址:贵州省印江县人民法院

 

 

 



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